清科观察：《2015政府引导基金报告》发布，引导基金迎后“62号文”新时代

　　为发挥市场在资源配置中的决定性作用，2014年12月9日，国务院正式公布“国发〔2014〕62号”文件《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，全面清理各地方针对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策了，这就意味着国家不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式来直接扶持，而地方政府可以通过引导基金等间接投资方式来引导更多社会资本，促进当地经济发展，发挥政府财政资金“四两拨千斤”作用。2015年1月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立总规模400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。在国家各项政策的积极推动下，各个地方政府陆续出台相关政策并成立了专项基金，我国的政府引导基金发展如火如荼。清科研究中心认为，2015年将会有更多存量财政预算和国有机构将出资参与到私募股权投资领域，其中以政府引导基金为代表的财政资金将一定程度上改善VC/PE市场的资本来源问题。在此背景下，清科研究中心发布了《2015年中国政府引导基金发展报告》，旨在为业内各机构以及相关人士提供客观的参考和借鉴。

　　2014年各地方政府引导基金设立争先恐后，市场化运作机制全面升级

　　2014年5月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议提出“成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新型产业创业投资引导基金，完善市场化运行长效机制，实现引导资金有效回收和滚动使用，破解创新型中小企业融资难题”。创投引导基金的发展被作为此次常务会议的两个核心议题之一，体现出在当前经济转型期国家对创业投资及新兴产业发展前所未有的重视。

　　国家创投引导基金规模大幅提升必然会带来更多的社会资本进入创业投资及新兴产业，此外，受此政策驱动作用，也必然会带动和提升各级地方政府对创投引导基金支持的力度，这种乘数效应或更值得期待。各地政府尤其是区县级政府创业投资引导基金，迎来了一个新的快速发展的历史时期。

　　山东拟设立13只母基金。山东省2014年底出台《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》，提出将设立省级股权投资引导基金，到2017年，省级政府引导基金规模达到100亿元，并以此带动山东形成较为完善的私募市场体系，努力把山东打造成为全国具有较强竞争力和影响力的区域性股权投资中心，建成享誉国内外的私募投资集聚高地。

　　2015年，山东省级股权投资引导基金拟安排设立13只母基金。到2017年，省级政府引导基金规模将达到100亿元。这13只母基金包括:资本市场发展引导基金、滨海旅游发展引导基金、天使投资引导基金、现代农业产业发展引导基金、现代种业发展引导基金、信息产业发展引导基金、科技风险投资与成果转化引导基金、传统产业转型升级引导基金、节能投资引导基金、服务业创新发展引导基金、现代商务发展引导基金、文化产业发展引导基金和城镇化建设投资引导基金等

　　深圳两区设立创投引导基金。2014年6月，龙岗区在全市率先设立区级创业投资引导基金，并正式出台了《龙岗区创业投资引导基金管理暂行办法》。该基金将依据市场规则以专业化管理的模式运行，政府只参股不控股，重点引导社会资金加大对龙岗区战略性新兴产业等产业领域的投资，对辖区内的小微型、中小型创新企业予以扶持。此外，今后每年还将安排1亿元，5年共5亿元，在龙岗区设立10个以上创业投资和股权投资基金。在福田区此前召开的产业资金运行机制改革成果发布会上，相关部门负责人也明确表态，2014年福田区也将安排1亿元财政资金，与专业机构合作设立按市场规律运作的“福田创投引导基金”。同时，还将规范产业扶持资金的投放标准，自我削权限权，不留自有裁量空间。

　　安徽组建50亿元规模的高新技术产业政府引导基金。2014年12月29日，安徽省高新技术产业投资有限公司在合肥正式挂牌成立，首批中标的三支参股基金机构正式签约。安徽集中优势资源组建50亿元规模的高新技术产业投资母基金，相比于一般政府引导基金，在基金的设立方式、管理运营模式等方面体现了政府主导与市场化运作的有机结合，在国内尚属首例。在首批三支子基金设立方式上，国有资本出资占70%，社会资本出资占30%，从而突破了一般政府引导基金的“募资难”的困局。其次是政府让渡管理权。子基金完全交由专业化的基金管理公司负责管理运营，母基金不参股基金管理公司，不干预基金公司的日常运作，*限度地发挥基金公司的专业优势。此外，三支基金全部按有限合伙制组建，基金公司不仅负责管理运营，也要负责募资并出资，从而建立起了国有资本与社会资本风险共担、利益共享相互制约的共同体，从体制机制上保证了国有资本的使用效率和效益。

　　天使引导基金受热捧，从国家到地方各相关鼓励政策频出

　　（1）国家出台相关政策，大力支持天使投资的发展。2012年8月，由国家发改委、财政部等九部门与北京市政府共同发布的《关于中关村国家自主创新示范区建设国家科技金融创新中心的意见》对天使投资给予了重点关注，明确表示支持天使投资发展，壮大天使投资人队伍。2014年1月，中国人民银行会同科技部、银监会、证监会、保监会和知识产权局等六部门，联合发布了《关于大力推进体制机制创新扎实做好科技金融服务的意见》，提出鼓励发展天使投资。2014年5月，国家发改委发布了《关于进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》，明确表示支持发展天使投资机构，鼓励符合条件的天使投资机构备案为创业投资企业，享受相应扶持政策。2014年7月，证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法(征求意见稿)》，设立了创业投资基金专章，对创业投资基金作出特别规定。

　　（2）各省市地区相关政策频出，鼓励社会各类资金参与天使投资。

　　2012年8月，江苏省科技厅、财政厅发布《江苏省关于鼓励和引导天使投资支持科技型中小企业发展的意见》，《意见》从充分认识天使投资支持科技型中小企业发展的重要性、准确把握天使投资支持科技型中小企业发展的总体要求、进一步明确天使投资机构扶持对象、切实加大对天使投资发展的政策引导和扶持力度以及努力营造天使投资支持科技型中小企业发展的良好环境等五个方面支持天使投资发展。

　　2012年12月，湖南省人民政府发布的《关于促进科技和金融结合加快创新型湖南建设的实施意见》中也明确提出，发展天使投资基金、建立健全天使基金风险管理、项目组织、专家评审、盈利退出模式以及激励约束机制，出台优惠政策，通过政府让利、风险补偿等方式，支持社会资本参与天使投资。

　　2013年6月，北京海淀区金融办发布了《关于落实中关村国家自主创新示范区建设国家科技金融创新中心的实施方案》明确提出，要培育聚集天使投资人，支持小微企业孵化成长。建立健全合格天使投资人备案登记制度，开展知名天使投资人、天使投资机构和优秀创业导师评选，吸引境内外天使投资人聚集并开展业务。

　　2014年7月，上海市政府发布《关于加快上海创业投资发展的若干意见》，《意见》明确提出加快推动天使投资发展。鼓励社会各类资金参与天使投资，通过设立上海市天使投资引导基金，引导社会资本共同设立机构化天使投资企业。经政府相关部门认定的天使投资企业，可参照创业投资企业享受政府相应鼓励政策。

　　（3）各地方先后设立天使引导基金，成倍撬动社会资本。为促进天使投资的进一步发展，建立健全投融资体系，各省市地区先后设立天使投资引导基金，包括：江苏省天使投资引导资金、宁波市天使投资引导基金、扬州市天使投资引导资金、青岛市天使投资引导资金、中关村天使投资引导资金等。

　　2013年2月，宁波市天使投资引导基金正式成立，规模为5年内总投资5亿元，宁波市天使投资引导基金有限公司正式挂牌成立，这是国内首家政府设立的天使投资引导基金公司。2014年12月17日，上海市天使投资引导基金正式成立，该基金通过母基金（FOF）的形式，出资额上不封顶，一期到位约5亿元，采取股权投资的方式，撬动天使投资机构约20亿元。

　　国家新兴产业创业投资引导基金设立，政府引导基金向规模化、市场化运作机制转型

　　一直以来，政府创投引导基金均以“市场化运作，政府引导”作为其运作的基本原则，但在我国政府引导基金多年的实践过程中，无论是从中央还是到地方，引导基金的市场化运作机制并不完善，各个地区的地方引导基金受到了主管部门管理运作水平和专业能力等各方面的制约，效果参差不齐，其本质原因在于：与市场化运作的FOFs不同，引导基金其本质源于政府职能的延伸。引导基金在基金设立与筛选能力、投资策略限制、投后管理、激励机制以及退出方式等多方面均与市场化的FOFs存在较大的差距。

　　2008年由国家发改委、财政部和商务部联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》中指出：“创业投资引导基金是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”

　　2014年5月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议指出，“成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新型产业创业投资引导基金，完善市场化运行长效机制，实现引导资金有效回收和滚动使用，破解创新型中小企业融资难题”。本次决议共包括两个方面：一是“成倍扩大引导资金规模”；二是“完善市场化运作机制”。

　　2014年12月9日，国务院发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发﹝2014﹞62号）。62号文明确了税收法定原则，各地区一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策。这意味着，税收优惠政策将由国家统筹考虑制定，各地不能自行其是，将有利于避免政策的随意性，减少政府对市场的干扰。同时，62号文有助于推动完善社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，促进经济转型升级。

　　2015年1月14日，国务院总理李克强再次主持召开国务院常务会议，决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。会议确定，基金实行市场化运作、专业化管理，公开招标择优选定若干家基金管理公司负责运营、自主投资决策，发挥政府资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，形成总规模400亿元的新兴产业创投引导基金。

　　按照过往的惯例，预计在国务院常务会之后很快会有更多实质性的利好消息开花结果，财政部等相关部委将很快落实配套政策和更多财政资金，并在原有创投引导基金运作机制之上进一步推行市场化的运作机制，完善竞争机制，让市场决定创新资源配置，未来引导基金将会在政策与市场竞争的引导下逐步走向市场化，这将有利于提升各地创投引导基金管理团队的运营水平与专业能力，同时也能够有效地解决创投企业募资困难等问题，鼓励更多的社会资本参与新兴产业投资。

　　我国政府引导基金较VC/PE市场规模仍较小，运营效率和市场化水平有待提升

　　寻租问题显现，引导基金监管待补位。政府引导基金的运作模式有几个特点：一方面，引导基金多是由地方财政出资，“地方财政”的性质使其在“引导”时会对合作基金有注册和投资的地域限制；另一方面，引导基金的投资较为分散，其最高承诺投资比例一般仅有20%-30%。然而，正是引导基金的上述特点在一定程度上滋生了寻租腐败等弊病的“温床”。尤其是随着某基金打着政府引导基金的旗号进行非法集资事件的发生，关于引导基金监管的质疑声再起，政府如何防止政府引导基金成为部分管理人员的寻租工具成为重中之重，严格、全面的监管与审批制度亟待补位。

　　投资极为明显的政策性和导向性，限制条件偏多。作为来源于地方政府财政资金的引导基金，资金使用往往带有很强的地方政策性色彩。一般而言，政府引导基金参股的创业投资基金都有一些条件约束，如地方政府要求与其合作投资的创业投资企业的管理团队在不同地方均设立管理公司，投资范围仅限于本地等，出现“择地不择优”的现象，不利于吸引和培养优秀的投资管理机构。尤其是三、四级城市，或县级地所设立的政府引导基金，可能因为在当地找不到足够多的好项目，导致一些优秀的创投企业不敢与政府引导基金合作。长此以往，引导基金资金出现沉淀、闲置现象，资金利用效率低下，政府资金的引导作用受到严重制约。

　　双方利益诉求存在分歧。创投机构在与政府引导基金的利益诉求分配机制大致分为三种：一是对于完全要求本金安全的政府引导基金，在基金清盘或分红时，优先给予本金支付或利息支付；二是若政府愿承担部分风险，能参与投资分红，同时VC能在4-6年内按最早的出资额或出资原值加上利息，回购政府在合资基金的股分；三是若政府愿与创投机构共同承担风险及收益，通常投资机构会留下半数的投资收益。但在政府引导基金的市场化运作过程中，创投机构与政府双方存在利益诉求的分歧，政府给予财政出资考虑以资本安全为先，而创投机构也追求更高的投资回报，导致“利益共享，但风险不共担”的局面出现，也会严重影响基金的运作效率。

　　相对于VC/PE市场规模，政府引导基金规模普遍偏小。根据清科集团旗下私募通统计，截止2014年12月31日，中国股权投资市场LP可投资本量共有8,849.91亿美元，而政府引导基金的可投资本量为175.32亿美元，仅占总投资规模的2.0%。由此可见，我国政府设立的引导基金规模普遍偏小，特别是在一些欠发达地区，引导基金的规模相对更小，无法起到其应有的引导作用。除此之外，目前国内引导基金的主要来源为政府财政出资，仅有一小部分有国家开发银行等政策性银行参与，募资渠道狭窄，有待扩充。

　　在引导基金募资运作过程中，仍存在很多问题，首先，我国的LP市场发展尚不成熟，社保基金、保险机构、国开行等大型机构LP偏少，民营企业和个人LP偏多，而且大多数LP追求的是短期收益，长期投资的意愿不是很高，这在一定程度上决定了引导基金的资金来源狭窄，专业水平偏低；其次引导基金的投资人地域性强，全国性、产业性投资人少。引导基金投资人主要为当地政府和企业，利益诉求复杂且限制条目繁多，协调困难，较难推动全国性的行业并购整合。

　　运营效率低，市场化水平较低。部分已成立的引导基金是由政府委托给一家国有公司或事业单位，负责引导基金的日常管理。政府在管理引导基金时，依旧沿用传统的国有资产管理方式，导致投资效率低下或投资受个人主观影响较大，降低了基金的灵活性。市场化的FOFs是私募股权投资行业向专业化细分的产物，是具有丰富经验的行业精英站在行业资源整合的*对行业资源进行资源优化配置的过程，其在基金的筛选、投资组合的分配与风险管理以及基金的监控等方面具有较高的专业化水平。2014年5月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议此次次决议共包括两个方面：一是“成倍扩大引导资金规模”；二是“完善市场化运作机制”。引导金向市场化转型是大势所趋，虽然引导基金市场化之路充满艰辛，但引导基金向市场化的转型，将为引导基金自身提供长久发展的源动力。

　　完整报告查看或购买：《2015年中国政府引导基金发展报告》

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